Budget-Theater: Sinnlose Briefe, sinnlose Rechnungen

Groß war die Aufregung, dass Österreich von der EU-Kommission gerügt werden könnte, weil das sogenannte strukturelle Defizit des Landes zu hoch sein könnte. Ein kurzer Brief des Finanzministers genügte freilich zur Entschärfung der Situation. Vorbildlicherweise ist dieser Brief vom Finanzministerium auch online gestellt worden.

Darin werden einige Maßnahmen kursorisch beschrieben, mit denen Verwaltungskosten gesenkt werden sollen. Die Auswirkungen der niedrigen Inflation auf Pensions- und Gehaltsabschlüsse werden positiv herausgestellt. Alles in allem wird ein Kenner der innenpolitischen Debatte nichts Neues darin finden, weil Schelling einfach aktuelle Entwicklungen zusammenfasst. Offenbar sind diese öffentlich zugänglichen Informationen in Brüssel nicht bekannt?!

Dass solche Briefe überhaupt notwendig sind, ist Folge des „Europäischen Semesters“, des gemeinsamen Budgets- und Wirtschaftspolitik-Steuerungsprozesses der EU-Mitgliedstaaten. Dabei geben Staaten ihre Budgetplanung bekannt, und die Kommission überprüft, ob sie mit den definierten Zielen übereinstimmen. Klingt theoretisch gut, führt in der Praxis aber zu fast schon rituellen Briefwechseln fragwürdigen Inhalts.

Großzügig schätzen wird belohnt

Das Verfahren belohnt vom Aufbau her Staaten, die bei den Einnahmen großzügig und den Ausgaben knapp budgetieren und hinterher leider ihre Ziele nicht erreicht haben, während Staaten, welche ihre Einnahmen und Ausgaben eher konservativ schätzen, das Nachsehen haben. Und er heuchelt Planungsgenauigkeit, die es nicht gibt. Schon die Unterscheidung in zyklisches und strukturelles Defizit ist nicht so trennscharf, wie sie klingt.

Und abhängig von der wirtschaftlichen Entwicklung etc. kann das Defizit natürlich in der Endabrechnung unterschiedlich hoch ausfallen. Wichtiger ist da, ob man im Vollzug auf geänderte Gegebenheiten auch rasch reagiert hat und daher die Endabrechnung die gewünschte Tedenz zeigt.

Ein prozyklisches „strukturelles Defizit“

Dabei gibt es noch ein anderes Problem, nämlich die Berechnung des strukturellen Defizits selbst. Eine Revision der Defizitberechnung war ja auch der Grund für den Brief an Österreichs Finanzminister.

Das Problem ist gut in einem Essay des Brüsseler Think Tanks Bruegel dargestellt. Die Kommission berechnet für diese Maßzahl mit Hilfe einer Produktionsfunktion die mögliche Produktion, wozu eine Reihe von Annahmen notwendig ist. Die Abweichung der tatsächlichen Wirtschaftsleistung von der potentiellen gibt die zyklische Komponente wieder, der Rest ist dann strukturell.

Eine der Annahmen dazu ist die inflationskonstante Arbeitslosenrate, die sogenannte NAWRU: Sinkt die Arbeitslosenrate darunter, so würde das durch sich beschleunigende Lohnsteigerungen eine Inflationsspirale auslösen. Ist sie darüber, so liegen Ressourcen brach und Deflationsgefahren drohen. Wird sie erreicht, so gibt es weder einen Preisdruck nach oben noch nach unten, und das Wachstum der Löhne ist konstant.

Die Methodik der EU unterstellt eine NAWRU, die nah an der tatsächlichen Arbeitslosenrate liegt. So soll Spanien eine NAWRU von 23% haben, deren Höhe sich prozyklisch ändert.

Spanien sieht das freilich anders, und wahrscheinlich zu recht. Einige Länder haben daher für eine Änderung dieser Berechnung plädiert, welche die Effekte von Rezessionen und Hochkonjunktur besser abbildet. Da hohe Arbeitslosenraten automatisch zu niedrigeren Staatseinnahmen und höheren Staatsausgaben führen, ein nicht unerheblicher Punkt. Allerdings sind sie mit ihrem Vorschlag nur in homöopathischen Dosen durchgedrungen.

Stattdessen hält man an einer problematischen, durch ständige Revisionen immer undurchschaubareren Methodik fest, welche die ehrenwerten Ziele stabiler Staatsfinanzen mittels einer Farce umsetzen will.

Die EZB als Schirmherrin der Eurozonen-Krise?

Die Erholung der US-Wirtschaft nach der Krise war nach Ansicht vieler US-Bürger viel zu schwach und zu wenig spürbar. Die Arbeitslosenzahlen geben ihnen indirekt recht: Zwar ist die US-Arbeitslosenquote gesunken, doch haben auch viele Menschen mangels Aussicht die Suche nach einem Job gänzlich eingestellt und gelten daher nicht technisch gesehen nicht mehr als arbeitslos.

Doch bei all dem darf man eines nicht vergessen: Der Eurozone geht es noch viel schlechter. Das kann man in untenstehender Graphik gut erkennen, die die prozentuelle Veränderung des realen Wirtschaftsleistung für die USA (rot) und die Eurozone (blau) im Jahresabstand anzeigt. Die Eurozone wurde von der Rezession 2008/2009 schlimmer erwischt, ist 2012 in die nächste Rezession gerutscht und wird nach allen Anzeichen bald den nächsten wirtschaftlichen Absturz hinlegen. Man spricht schon von der „triple dip recession“.

Mit der größeren Sparsamkeit der Staatskassen der Eurozone kann man das nicht erklären. Seit 2009 befinden sich die Ausgaben der Staatssektoren (also einschl. Regional- und Lokalverwaltungen) in den USA und der Eurozone insgesamt in einer Seitwärtsbewegung, die real sogar einen Rückgang bedeutet. Dabei fällt aber der reale Rückgang der Euro-Staatsausgaben geringer aus.

Der entscheidende Unterschied zwischen der Eurozone und den USA ist aber die Geldpolitik. Die Federal Reserve hat — zuerst zögerlich, dann aber doch — versucht, den Nachfrageausfall des Staats und die Funktionsprobleme des Bankensektors durch eine großzügigere Geldpolitik abzufedern. Dabei haben sie nicht viel mehr getan, als eine Deflation abzuwenden — die US-Inflationsrate wäre durchaus EZB-tauglich.

Die EZB hat stattdessen in den letzten Jahren gegen ihr eigenes Mandat der Preisstabilität verstoßen, in dem sie Inflationsraten unter ihrem zielband zugelassen hat. Damit hat sie die Anpassungsprozesse der Realwirtschaft zusätzlich erschwert. Darauf, dass die neue Bankenregulierung der EU die üblichen Transmissionsriemen der Geldpolitik beschädigt hat, reagierte die EZB nur zögerlich. Man kann es Mario Draghi & Co freilich nicht übelnehmen: Sie werden ja schon jetzt heftig attackiert, obwohl die angeblich so lockere Geldpolitik der EZB die Inflationsrate nicht einmal in die Nähe der anvisierten 2% gebracht hat.

US-Ökonom Scott Sumner listet die zwei besonderen Sünden der EZB auf:

[…;] die Eurozone war im Juli 2008 schon in einer Rezession, und die Zinsen der Eurozone waren relativ hoch, und dann erhöhte die EZB sie noch weiter. […] Und dann tun sie es drei Jahre später wieder. Die Zinssätze waren schon über der Nullgrenze im Frühjahr 2011, und dann erhöhte sie die EZB wieder. Zweimal. […] Währenddessen verhalten sich Wirtschaftswissenschafter wie Inspektor Clouseau, suchen nach Wegen, wie eine Staatsschuldenkrise die zweite Rezession verursacht haben könnte, wiewohl nach 2011 die USA viel größere Staatsausgabenkürzungen vornahmen als die Eurozone.

Sumners Eintrag ist grundsätzlich lesenswert, auch wenn sein Vertrauen in die Macht der Geldpolitik vielleicht zu groß ist.

Draghi steht freilich vor folgendem Problem: Da die EZB in der Frühphase der Rezession sehr restriktiv agiert hat und die Wirtschaft bewusst abgewürgt hat, um der eigenen Glaubwürdigkeit wegen angeblich dräuende Inflationsrisken zu bekämpfen, muss sie nun die Schleusen umso mehr öffnen, um genügend Liquidität in die ausgetrockete Wirtschaft fließen zu lassen. Man braucht sich nur die Kurve der Wachstumsraten der Geldmenge M3 ansehen, um zu bemerken, dass die EZB in praxi bislang immer noch zurückhaltend agiert.

Der Staatsausgabenmultiplikator lebt — zumindest auf Gemeindeebene

Einer der großen Streitfragen in den Wirtschaftswissenschaften ist der sogenannten Multiplikator öffentlicher Ausgaben. Die einen sagen: Wenn die öffentliche Hand mehr Geld ausgibt, z.B. für eine neue Straße, so fließt das Geld im Wirtschaftskreislauf weiter. Die Straßenbaufirma kauft Material, zahlt Löhne und Gewinn aus; die Arbeitnehmer kaufen mit dem Verdienten wiederum in Geschäften ein, auch die Materialhersteller haben Mitarbeiter usw. Daher führt € 1 Staatsausgaben zu einer Steigerung der Wirtschaftsleistung um mehr als € 1.

Dem halten die anderen entgegen: Das stimme grundsätzlich, doch dieser € 1 müsse ja irgendwo herkommen: Aus höheren Steuern oder mehr Schulden, die langfristig ebenfalls auf höhere Steuern hinauslaufen. Entweder würden also private Investitionen oder privater Konsum ersetzt. Unter den Annahmen des Haavelmo-Theorems könne in diesem Fall die geringfügige Erhöhung staatlicher Ausgaben bei Einnahmenfinanzierung zwar die Wirtschaftsleistung erhöhen; bei diesen Annahmen bleibe aber ein bedeutender Teil der Realität ausgeblendet, so die Kritiker.

Im österreichischen Föderalismus ist aber ein anderer Punkt interessant, der auch in Italien gilt: Länder und Gemeinden finanzieren sich großteils durch Zuweisungen des Zentralstaats. Es fehlt die starke direkte Verbindung von Einnahmen und Ausgaben.

Antonio Acconcia, Giancarlo Corsetti und Saverio Simonelli haben für italienische Gemeinden in diesem Fall einen hohen Multiplikator von 1,2 auf Ebene der italienischen Provinzen erschätzt. Als Datengrundlage dienten ihnen dabei Gemeinden, bei denen wegen vermuteter Mafia-Unterwanderung der Gemeinderat kurzfristig durch Staatskommissäre ersetzt wurde. Diese Kommissäre stoppen einmal alle großen Projekte, bis sie sich einen Überblick über die Gemeinde verschafft haben. Daher sinken die Ausgaben im 1. Jahr der Fremdverwaltung um durchschnittlich 20%. Senkungen, die eben nicht konjunkturabhängig sind und sich daher für empirische Arbeiten besonders eignen.

Der nachweisbare Multiplikatoreffekt überrascht deswegen, weil die italienische Wirtschaft zumindest auf Gemeinde- und Provinzebene so integriert sein sollte, dass lokale Ausgabenkürzungen sich als geringfügige Änderungen über einem großen Gebiet niederschlagen sollten, nicht als deutliche Änderungen auf kleiner Fläche. Stattdessen wirken sich die Mehrausgaben einer Gemeinde in der Gemeinde und ihrer Umgebung deutlich aus.

Der Grund der EZB-Entscheidung in einer Graphik

Kleines Da capo zur gestrigen Diskussion um die EZB-Leitzinsentscheidung: Das wirtschaftliche Problem der Eurozone — und damit auch das Entscheidungsproblem der EZB — wird in der untenstehenden Graphik schnell anschaulich. Die Inflationsrate liegt weiter unter der EZB-Zielvorgabe, eine Preissteigerung von zwei Prozent oder knapp darunter zu erzielen. Stattdessen sind Teile der Währungsunion in einer Deflation gefangen, und zwar der von der schlechten Sorte, die zu sinkenden Investitionen und einer real schrumpfenden Wirtschaft führt.

Ein Grund dafür ist der angespannte Arbeitsmarkt: Die Arbeitslosenrate ist stark gestiegen, in den Rettungsschirmländern sinken die Löhne, auch in den übrigen Ländern steigen die Löhne sehr moderat. Die Lohnzurückhaltung wirkt preisdämpfend. Ein Grund sind allerdings auch fallende Preise bei vielen Lebensmitteln und Energiequellen, die wiederum in der schwachen Weltkonjunktur mitbegründet sind. Doch auch ohne diese Warengruppen, deren Preise immer wieder deutlich nach oben und unten schwanken, liegt die Inflationsrate, dann Kerninflation genannt, unter einem Prozent.

Das Staatsschuldenproblem — das durch Deflation bzw. schwache Inflation verstärkt wird — und die Unsicherheit über eine weitere positive wirtschaftliche Entwicklung tun das ihrige. Die EZB kann hier nur in einem kleinen Teilbereich wirksam sein, aber sie versucht zumindest, klare Erwartungen über die Geldpolitik der EZB und den kommenden Inflationspfad zu wecken und zu erfüllen.

EZB: Die Eurozone steckt noch mitten in der Krise

Die neuerliche Senkung des Hauptrefinanzierungssatzes der EZB auf 0,05% und die Fortführung negativer Zinsen auf Einlagen der Banken bei der EZB sorgen gerade im deutschsprachigen Raum für viel Wind. Das Wirtschaftsblatt schreibt gar: „Draghi schafft den Leitzins ab“. Hans-Werner Sinn sieht die EZB gar in der Liquiditätsfalle.

Vor allem bei der Senkung des Leitzinses handelt es sich aber mehr um eine symbolische Geste. Die Notenbank will ihre Entschlossenheit zeigen, die Inflation wieder in den Zielkorridor des EZB-Mandats zu zwingen: Zwei Prozent oder knapp darunter. Die Schnellschätzung für August ergab stattdessen 0,3% für die Eurozone, mit Bedeutender sind die Kaufprogramme der EZB, mit denen sie auch gleich Kritiker wie Sinn widerlegt: Auch bei Nullzinsen kann eine Notenbank die Geldmenge weiter ausweiten. Diesmal durch den Kauf forderungsbesicherter Wertpapier, von Pfandbriefen usw. Auf diese Weise kann die EZB neuerlich Geld in den Markt bringen und auch die Zinsstrukturkurve beeinflussen.

Der Grund für das massive Eingreifen liegt aber nicht nur im Erreichen des Inflationsziels. Vielmehr steht das Schicksal der Eurozone weiter auf der Kippe. Mäßiges Wachstum, manche sprechen bereits von einer neuen Rezession, bedroht die Reformerfolge einer Mitglieder der Eurozone. In Griechenland, Portugal und Spanien herrscht die akute Gefahr einer Deflationsspirale, die zu einer Verringerung von Investitionen und Konsum führt. Die strikten Eigenkapitalregeln der Europäischen Bankenaufsicht haben Kredite für viele Unternehmen unerreichbar gemacht und die Konjunktur weiter belastet. Eine Rezession, gefolgt von Insolvenzwellen und steigender Arbeitslosigkeit, könnte das Projekt „Euro“ sprengen.

EZB-Präsident Mario Draghi kann die strukturellen Reformen, die viele Mitglieder der Eurozone nötig haben, nicht erzwingen. Er kann sie aber einfordern, erleichtern, den Übergang durch eine akkommodierende Geldpolitik schmerzloser gestalten. All das tut die EZB, der man im Gegensatz zu früheren Jahren kaum nachsagen kann, nicht alles zu versuchen, um die europäische Wirtschaft in Gang zu bringen.

Österreich: Zwei Steuermythen am Prüfstand

Die österreichische Debatte um „Steuerentlastungen“ und „Vermögensteuern“ ist reichlich skurril, wenn man sich die Fakten genauer ansieht.

Österreichs Abgabenquote ist seit Jahren und Jahrzehnten recht hoch — siehe untenstehende Graphik der OECD. Die Staatsausgaben sind freilich noch höher, wobei die größten Brocken des Bundesbudgets auf die Bereiche Soziales, Gesundheit, Pensionen entfallen. Wer genauer wissen will, welcher Teil seiner Einkommensteuer wofür verwendet wird, kann das übrigens beim Brutto-Netto-Rechner selbst ansehen.

Diese Verteilung der Ausgaben hat einen deutlichen Effekt: Der Staat fungiert dadurch nämlich als riesige Umverteilungsmaschine. Das zeigt der Gini-Koeffizient, ein Verteilungsmaß für Einkommen, das 0 bei völliger Gleichverteilung und 100 bei völliger Konzentration aller Einkommen auf eine Person beträgt. Laut Statistik Austria betrug dieser Koeffizient für die am Markt erzielten Einkommen je Haushalt 2012 insgesamt 51,0. Diese Zahl ist übrigens auch so hoch, weil heutzutage in Partnerschaften oft beide gut bzw. beide schlecht verdienen, aber nur selten einer gut, der andere schlecht. Nach Steuern und Transfers wurden aus dieser Zahl 35,6, bei den verfügbaren Haushaltseinkommen 35,2. Von 51,0 auf 35,2! Werden die Haushalte statistisch standardisiert, um unterschiedliche Haushaltsgrößen zu kompensieren, so sinkt der Wert für 2012 weiter auf 27,6. Der vorläufige Wert für 2013 beträgt 27,0. Das ist niedriger als in Deutschland, Dänemark, der Schweiz oder Frankreich.

Österreich Abgabenquote 1965-2011. Quelle: OECD

Österreich Abgabenquote 1965-2011. Quelle: OECD

Weder die Behauptung, die österreichische Abgabenlast wäre rechnerisch gesehen für hiesige Verhältnisse außergewöhnlich hoch, noch die Aussage, das österreichische Steuer- und Transfersystem würde Wohlhabende bevorzugen und es sei daher eine Frage der Gerechtigkeit, diese stärker zu besteuern, sind empirisch haltbar.

Das heißt nicht, dass die Abgabenquote nicht gesenkt werden sollte. Doch dazu sollten wohl eher entsprechende nachhaltige Ausgabenkürzungen dienen, bei denen übrigens vor allem Reformen des Pensionssystems und der ÖBB monetär besonders erfolgversprechend wären.

Budget: Der Weg zum Sparen ist mühsam

Der österreichische Bund hat 2013 fast 76 Milliarden Euro ausgegeben; das entspricht etwa 9.000 Euro pro Kopf vom Baby bis zum Pensionisten. Die größten Portionen davon sind Zahlungen an die Sozialversicherungsträger (9,8 Mrd. Euro), die großteils für Pensionszahlungen verwendet werden, eigene Pensionsverpflichtungen (8,6 Mrd. Euro) und Unterricht, Kunst und Kultur (8,5 Mrd.).

Trotzdem wird gerne — auch von mir — von klammen Budgets gesprochen, wird allerorten Geldnot beklagt. Trotzdem ist der Finanzminister Michael Spindelegger bemüht, durch die Verkündung von Offensivmaßnahmen den Eindruck zu zerstreuen, Österreichs Regierung würde lediglich (unpopuläre) Kürzungen vornehmen.

Es gibt kaum eine bessere Illustration der ökonomischen Axiome, das menschliche Wünsche größer sind als die vorhandenen Ressourcen, und wir daher einen Wettbewerb um die Verwendung dieser knappen Ressourcen haben. Jeder weiß natürlich, dass sein Bereich die Mittel eher verdienen würde und wo sie zu holen wären. Dort gibt es aber meistens ebenso gute Argumente, warum dem eben nicht so ist.

Die Bereiche, in denen theoretisch am ehesten Spielräume im Bundesbudget geschaffen werden können, sind zweifellos die Pensionen und die Sozialversicherungsträger im allgemeinen und der Themenkomplex Bildung und Forschung. Beides eher unwahrwahrscheinlich: Die Pensionisten sind die wichtigste Wählergruppe; Auszahlungsreduktionen bei Bildung und Forschung politisch problematisch und praktisch fragwürdig.

Der Weg zu großen Einsparungen oder gar Steuerreformen ist daher mühsam. Wer simple Rezepte für deutliche Einsparungen zu besitzen glaubt, ist in der Regel ein Schwindler.